For barnas skyld (2010)
Last ned rapporten
Sammendrag
Retur av asylsøkere uten lovlig opphold eller med avslag på asylsøknaden er blitt et prioritert politikkområde i Norge og i de fleste EU-land. Et viktig mål
for asylpolitikken er at flest mulig med avslag eller uten lovlig opphold skal reise hjem frivillig. Omtrent halvparten av søknadene om asyl blir avslått. Å returnere frivillig innebærer enten å reise tilbake til hjemlandet på eget initiativ eller gjennom et returprogram i regi av Internasjonal Organisasjon for Migrasjon (IOM). Svært få barnefamilier har hittil valgt å returnere frivillig fra Norge, og forholdsvis få familier er blitt sendt ut under tvang. Det betyr at barnefamilier ofte blir boende i årevis i mottak etter endelig avslag. En relativt stor andel av disse kommer under kategorien «ureturnerbare», det vil si at de av forskjellige årsaker ikke kan returneres mot sin vilje til hjemlandet. Flere undersøkelser har vist at lang ventetid på mottak er meget uheldig for både barn og foreldre. Retur av asylsøkere uten lovlig opphold er også et viktig redskap for å ivareta asylinstituttets legitimitet.
Denne utredningen ble bestilt av Utlendingsdirektoratet høsten 2009 og er gjennomført av NOVA ved Aina Winsvold og Ada Engebrigtsen i løpet av vinter 2009 og vår 2010. Hensikten har vært å 1) tydeliggjøre hvilke behov barnefamilier og barn har når det gjelder kommunikasjon om og forberedelse til retur, og 2) utvikle nye modeller og arbeidsmåter for retur av barnefamilier.
Datamaterialet i utredningen er basert på kvalitative metoder. Hovedinformantene i studien har vært ansatte ved mottak og asylsøkende barnefamilier samt frivillige organisasjoner og offentlige myndigheter som arbeider med returproblematikk. Utredningen bekrefter i stor grad tidligere studier om internasjonale og nasjonale erfaringer med returarbeid generelt.
Mottakssystemet der integrering og retur representerer forskjellige utfall av asylsøknaden, er gjennomstrukturert av dilemma og ambivalens hos alle impliserte parter. Erfaringer både i Norge og internasjonalt viser at asylsøkere generelt er uinteressert i informasjon om retur og returprogrammene så lenge de ikke har fått avslag; når de har fått avslag, motsetter de seg ofte informasjonen og lever i stedet i håpet om å få bli.
Det er en utbredt erfaring at den lange saksbehandlingstiden fra søknad til siste omgjøringsvedtak skaper usikkerhet, passivitet og frustrasjon. Den unisone erfaringen fra mottaksansatte er at rask saksbehandling og en rask effektuering av avslaget er det mest humane mot barnefamilier. Den lange ventetiden i mottak skaper i seg selv et håp om opphold, og dette håpet er passiviserende og vanskeliggjør retur. Å gå lenge i usikkerhet kan være skadelig for barn og bør unngås. Så lenge foreldrene har grunn til å beholde håpet, er det vanskelig for mottaksansatte å argumentere for at retur vil være best for barna. Desto lenger et barn er i Norge, jo flere og viktige relasjoner knytter de, og jo vanskeligere blir tanken på å reise hjem.
I dag ligger mye av ansvaret for å forberede asylsøkere for retur til mottaket. Overfor voksne på mottakene starter arbeidet tidlig, både gjennom generelle returprogram og gjennom et fokus på retur generelt blant alle ansatte. Mottakene har faste rutiner for retursamtaler ved avslag, ofte er asylsøkerne under disse møtene mest interessert i ankemulighetene. Som regel er ikke barn med på disse samtalene i dag.
Vår undersøkelse viser at et vellykket returarbeid er helt avhengig av tillit og kunnskap. Videre viser den at de som skal arbeide med returforberedelse må ha en god bakgrunnskunnskap og være oppdaterte om landene det er aktuelt å reise tilbake til.
Samtalene våre med barn tydeliggjør at de først og fremst lider under de voksnes redsel for å reise hjem, og under foreldrenes passivitet og depresjon.
Samtidig vil barnas deltakelse på arenaer som skole og fritidsaktiviteter, representere alternative virkeligheter til passiviteten på mottaket under en lang ventetid – noe som hjelper barna til å kunne mestre sin livssituasjon. Å snakke med yngre barn om retur opplever både foreldre og mottaksansatte som vanskelig. Mange foreldre ønsker å skåne barna for ubehagelige realiteter. Ettersom få barnefamilier hittil har vært tvangsreturnert, må barna ofte leve lenge i usikkerhet og frykt for å bli hentet. Hjemlandsfokus, det vil si samtaler og aktiviteter initiert av mottaksansatte der hjemlandet framstår i positivt lys, betegnes som en god metode for å holde tanken på hjemlandet levende og derved minske redselen for retur. Alle mottakene er opptatt av å utvikle gode metoder for «hjemlandsfokus». Det blir ansett å være en lett tilgjengelig og enkel metode som også asylsøkerne setter pris på. Et slikt positivt fokus kan hjelpe barn til å få et mindre traumatisk forhold til tanken om en eventuell retur.
Mottaksansatte etterlyser mer og bedre veiledningsmateriale som kan bidra til at familier og barn kan takle asylprosessen bedre og velge frivillig retur i større grad. En god del informasjonsmateriell og flere veiledere er under utarbeidelse. Det vil også komme nye direktiver. I dag gis det lite informasjon om retur til barn og unge på mottakene. Det er stort sett foreldre som informerer sine barn om status for asylsøknaden.
Familiene og mottaksansatte mener at opplærings- og kvalifiseringstiltak, for beboere generelt og de med avslag spesielt, vil kunne motarbeide passivitet og skape større fremtidstro. Dette gjelder i særlig grad overfor barnefamilier som vil være avhengig av en stabil inntekt i hjemlandet. Skammen over «å komme
tomhendt tilbake» etter lang tid i Norge (før 2010 gjaldt ikke kontantbeløpet ved retur til alle land) ble beskrevet av flere mottaksansatte som et problem som
kunne motvirke frivillig retur.
Flere informanter, spesielt i organisasjonene og UDI, har vært opptatt av at avslag på asylsøknaden bør føre til fysiske endringer i asylsøkernes situasjon; enten flytting til egne mottak eller spesielle program for dem med avslag. Informantene har pekt på at gode retur- og reintegrasjonsprogram må inneholde både opplæringstilbud i Norge, og styrking av kontakter i hjemlandet som familie, skole og lokale organisasjoner. Kort sagt trenger barnefamilier (både foreldre og barna) støtte til praktiske forberedelser for nettopp å kunne møte situasjonen de vil bli stilt overfor i hjemlandet. Dette vil bidra til å gjøre dem tryggere i forhold til en hjemreise.
NOVA foreslår følgende elementer i et opplegg for retur av barnefamilier:
A. Politiske tiltak: Vi mener det er viktig med raskere saksgang, flytting til egne mottak og forberedelse for retur for asylsøkere med avslag. Forberedelse
bør inneholde returopplæring i Norge og hjemlandet, en kort frist for søknad om frivillig retur, eller uttransportering etter tre måneder. Vi anbefaler å gi midlertidig, tidsavgrenset opphold for ureturnerbare.
B. Returprogram i mottak for barnefamilier: Informasjonsarbeidet og hjemlandsfokusering med barn og foreldre gjennomføres fra 1. dag i mottak med egne skriftlige veiledere for barnefamilier. Informasjonsprogrammet bør være realistisk, mer internasjonalt fokusert enn i dag og bygge på mange kilder. Asylsøkerne bør aktiviseres til å finne informasjon. Informasjon må nå kvinner og eldre barn i familiene.
C. Organisering av mottak: Vi foreslår tre alternative modeller.
- Asylsøkere med et antatt svakt beskyttelsesbehov bosettes i egne mottak.
- Asylsøkere med endelig avslag flytter til egne mottak spisset mot retur for barnefamilier.
- Asylsøkere med endelig avslag blir boende i mottaket, de som søker forberedt assistert retur, blir del av et 3-månedersprogram i Norge (se under).
D. Returforberedelse i hjemlandet: Etter endelig avslag1 bør mottaksansatte begynne å forberede for frivillig retur ved at de praktisk støtter familien
med å ta kontakt med viktige personer og institusjoner i hjemlandet som slekt, skole, arbeidsplasser og frivillige organisasjoner.
E. Returprogrammet FAR: Forberedt Assistert Retur for barnefamilier. Programmet omfatter tre måneder med opplæring og forberedelser i Norge. Returforberedelse for barn og voksne i Norge bør være basert på asylsøkernes kunnskaper, erfaringer og situasjonen i hjemlandet. Videre seks måneder videreopplæring i hjemlandet organisert i samarbeid mellom Norge og lokale NGOer. Og et tre måneder frivillig avslutningskurs som skal være betalt av deltakerne selv.
Mange av de forslagene til returarbeid vi presenterer i denne rapporten, gjennomføres på flere mottak i dag. Vi setter imidlertid metodene og arbeidsformen vi foreslår inn i en mer helhetlig ramme som vi mener er nødvendig for å gjøre arbeidet målrettet og relevant for asylsøkende barnefamilier.
Publisert av: NOVA, Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring
Bestilt av: UDI