Last ned hele rapporten 

Evaluering av returtiltak i ordinære mottak (pdf, 1,7 MB)

Sammendrag

UDI igangsatte i 2011 en rekke returforberedende prosjekter i Norge for utreisepliktige beboere i mottak. Tiltakene var både ment å virke motiverende og kvalifiserende. Tiltakene som ble igangsatt i 2011 var pilotprosjekter og ble ikke videreført. Det ble i igangsatt nye tiltak i 2012, som delvis var en videreutvikling av 2011-tiltakene.

Tiltakene kan oppsummeres i følgende kategorier:

• «Samtaleprosjektet Veien Videre»: Individuell veiledning gjennom en rekke strukturerte samtaler relatert til den enkeltes livssituasjon og retur til hjemlandet
• Kvalifiseringstiltak: Kvalifiseringskurs som tok sikte på å motivere den enkelte til å begynne å planlegge en retur samt bidra til å øke den enkeltes forutsetninger for å skaffe arbeid i hjemlandet

Formålet med evalueringen

UDI ønsket medio 2012 å evaluere tiltakene som ble igangsatt i mottak knyttet til frivillig retur i 2012, med et tilbakeblikk på de erfaringene som ble gjort i 2011. Hensikten med evalueringsprosjektet var å måle effekten av de etablerte tiltakene. Målet med returtiltakene er at målgruppen returnerer til hjemlandet, fortrinnsvis frivillig, men om nødvendig med tvang. UDI ønsket også at evalueringen skulle virke veiledende og gi kunnskap til UDI for videreutvikling av returforberedende tiltak. Videre ønsket UDI at evalueringen som en integrert del av arbeidet skulle foreslå en modell for å måle effekten av returtiltak.

Hvordan var tiltakene ment å virke?

Tiltakene som UDI iverksatte, ble satt i gang med bakgrunn i forståelsen UDI hadde om hva som var de store utfordringene, og hva som kunne virke for gruppen utreisepliktige i mottak.

Kvalifiseringstiltakene forventes å styrke deltakernes forutsetninger for å skaffe arbeid ved retur til hjemlandet. Målet er også at tiltakene skal virke motiverende og returaspektet skal være innebygget i tiltakene. Et naturlig delmål, som forventes å indirekte bidra til økt retur, er økt bevissthet rundt egen asylstatus og livssituasjon.

Tiltakene baserer seg på at når den utreisepliktige har bedre kontroll på eget liv, kanskje med en anelse bedre kompetanse, vil innse at frivillig og varig retur er det beste. Dermed vil retur være eneste bærekraftige alternativet og motivasjonen for retur styrkes. Tiltakene skal videre sette den utreisepliktige i stand til å ta gode og informerte valg.

Konklusjoner

• Ingen holdbare og målbare positive effekter av returtiltakene er funnet i evaluerings kvantitative analyser, basert på data for utreisepliktige og deltakere i 2012.
• Når det gjelder funn knyttet til den kvalitative analysen, ser vi positive effekter spesielt for «samtaleprosjektet Veien Videre».

Funnene knyttet til den kvalitative analysen er basert på erfaringer fra deltakere og mottakssystemet. «Samtaleprosjektet Veien Videre» fremstår som det mest suksessfulle tiltaket blant de evaluerte tiltakene. Kvalifiseringstiltakene hadde mindre positive effekter, men anekdotiske positive eksempler ble formidlet under intervjuer på mottakene.

Selv om det er gjort betydelig arbeid på å forstå de utreisepliktiges motivasjons- og beslutningsprosess de siste årene, så er det fortsatt betydelig usikkerhet knyttet til dette. Med andre ord ser det ikke ut til at vi ennå forstår den prosessen som de utreisepliktige gjennomgår før de reiser ut etter egen beslutning. Ser vi på frivillig retur over tid ser vi at den faktiske kurven for frivillig retur avviker sterkt fra en kurve vi ville forventet ut fra politikkutformingen. Dette tyder på at dagens politikk ikke fungerer slik den var tenkt. Med denne bakgrunnen synes det fornuftig av myndighetene å lete etter nye alternative tiltak. «Samtaleprosjektet Veien Videre» er et godt eksempel på et slikt nytt tiltak i returarbeidet, med ideer hentet fra andre europeiske land.

Evalueringen viser at «samtaleprosjektet Veien Videre» bidrar til bedre mental helse for den utreisepliktige som deltar. Vi mener også å se at det skaper aktivitet som er positivt. Vi ser ikke at kvalifiseringstiltakene gir vesentlige effekter på kompetansen. Vi mener derfor at tiltakene har bidratt til at de utreisepliktige har fått resultater på flere områder som er en forutsetning for å returnere frivillige. Vi har ikke avdekket at dette har gitt økt motivasjon for retur, eller at dette har medført økt frivillig retur.

• Det har vært betydelige utfordringer for mottakene knyttet til vanskelige operative rammer og betingelser fra UDI, hovedsakelig kort tidshorisont og lite forutsigbarhet.
• Enhetskostnadene varierer sterkt og harmonerer ikke med våre erfaringer om hvilke tiltak som har best effekt. Nasjonale kvalifiseringstiltak har betydelig høyere enhetskostnader enn «samtaleprosjektet Veien Videre», men vi finner mindre positive effekter med disse tiltakene.

Anbefalinger

• «Samtaleprosjektet Veien Videre» anbefales videreført på bakgrunn av de positive tilbakemeldingene fra utreisepliktige, mottak og forvaltning.

Foreløpige funn tyder på at kvalifiseringstiltak har en indirekte effekt på frivillig retur gjennom å gi utreisepliktige mer aktivitet i hverdagen og motvirke pasifisering. Mottakene var for det meste positive til kvalifiseringstiltakene da dette skapte aktivitet. Det var ikke først og fremst på grunn av at det var forventet å skape en interesse for retur at mottakene ønsket kursene velkommen.

• Videre tyder funn, spesielt i intervjuer, på at kvalifiseringstiltak kan forsterke effekten av samtalene i «Veien Videre»-prosjektet.

Den store gevinsten av kvalifiseringstiltak handler om å skape innhold i hverdagen til asylsøkerne, og derigjennom en forbedring i deres fysiske og psykiske helse, slik vi ser det. Sett opp mot de foreløpige funnene som antyder liten direkte effekt på frivillig retur, kan det diskuteres om det bør øremerkes egne økonomiske midler til aktiviteter på asylmottakene, og at midler øremerket retur eventuelt bør brukes på andre tiltak.

Spesielt de nasjonale kvalifiseringstiltakene var meget dyre, og med lav effekt – både rapportert gjennom intervjuer og ved kvantitativ analyse- setter vi et spørsmålstegn om disse bør videreføres. Effekten vurderes av oss til å bli bedre hvis ressursene flyttes over til «samtaleprosjektet Veien Videre». En bør likevel ha med at aktivitet i mottakene er viktig.

Det ble naturlig nok etterspurt mer kapasitet fra både IOM – i form av raskere behandlingstid – og PU – flere returer fra flere mottak.

Evalueringsteamet anbefaler, som allerede nevnt, å videreføre «samtaleprosjektet Veien Videre», og evt. at frigjorte ressurser fra kvalifiseringstiltak reallokeres til andre tiltak, for eksempel styrking av «samtaleprosjektet Veien Videre».
Videre bør UDI i samarbeid med mottak og ressurspersoner, sette opp en modell for hvordan de faglig forventer at tiltakene skal virke. Denne modellen bør følge god praksis for styring av programmer og inneholde blant annet forventede resultater og endringer hos den utreisepliktige.

• De operative rammene for returtiltaket(ene) bør stabiliseres og det bør gis lengre prosjektperioder, for eksempel lengre ansettelsesperioder der hvor det er behov for å ansette ekstra bemanning.
• Også forhold omkring rapportering og andre operative forhold stabiliseres slik at mottakssystemet får mer stabile rammebetingelser å forholde seg til. Vi mener at dette vil styrke effekten og produktiviteten.

Aktivitet på mottakene for de utreisepliktige er viktig, og alternativer til de lokale og spesielt de nasjonale kvalifiseringstiltakene bør utredes. Målet bør være mest og best mulig aktivitet for de utreisepliktige for midlene.

Ytterligere kompetanseheving knyttet til samtaler med utreisepliktige bør utredes og gjennomføres. Motiverende intervju (MI) er et anerkjent og godt verktøy, men på den annen side så er også de utreisepliktige en krevende gruppe å arbeide med.

Forslag til modell for å måle retur

Det er betydelige metodiske utfordringer med å måle effekten av returarbeidet. Fra et statistisk ståsted så er det en utfordring at utreisepliktige som deltar på tiltak har en annen profil enn den samlede populasjonen av utreisepliktige i mottak. Det er derfor nødvendig å finne modeller som tar hensyn til dette. Vår oppfatning er derfor at en effektvurdering ved bruk at matching, dvs. at utreisepliktige som har deltatt i tiltak, kobles med en sammenligningsgruppe som ikke har deltatt basert på valgte bakgrunnsvariabler, er den beste måten å analysere dette på.

• PSM (Propensity Score Matching) basert på UDIs data for utreisepliktige foreslås som modell for å måle effekten av returtiltak

Det er PSM-metoden som er benyttet i denne evalueringen.

Vi har benyttet eksisterende variabler. Dersom UDI velger å gå for denne modellen, bør man også se på andre variabler som kan tas med. Dette vil for eksempel være helseforhold, seksuell legning, og andre spesielle forhold som kan tenkes å påvirke sannsynligheten for retur. Under intervjuene snakket vi med personer som hadde slike spesielle forhold, og hvor vi ser at retur er spesielt utfordrende.

Utført av: Deloitte 

Bestilt av: UDI