Last ned

Comparative overview of national protection statuses in the EU and Norway (2020) (pdf, 6,3 MB)

Sammendrag

Hvis en person ikke oppfyller kriteriene for flyktningstatus eller subsidiær beskyttelse - slik disse er nedfelt i flyktningkonvensjonen/EUs asylrett - kan medlemslandene tilby nasjonal beskyttelse. I Norge knytter vi vanligvis begrepet beskyttelse til personer som får flyktningstatus. Denne EMN studien bruker begrepet nasjonal beskyttelse om det vi i norsk sammenheng vanligvis betegner som oppholdstillatelser – selv om de gis av beskyttelseslignende grunner. Hvis vi legger semantikken til side, viser Comparative overview of national protection statuses in the EU and Norway (eksternt nettsted), at nesten alle EUs medlemsland og Norge (20 av 25 land som har svart på undersøkelsen) oppgir at de har én eller flere beskyttelsesstatuser som er hjemlet i nasjonale bestemmelser. Til sammen er det så mange som 60 ulike former for nasjonal beskyttelse i EU+, i tillegg til de harmoniserte statusene flykning-, subsidiær-, og midlertidig beskyttelse.

Studien kartlegger alt fra sjeldenheter som konstitusjonelt asyl, kollektiv beskyttelse - til de mer generiske bestemmelsene, beskyttelse av humanitære grunner, som f.eks. omfatter alvorlige helsemessige forhold, non refoulement-prinsipper og fravær av omsorgspersoner i hjemlandet for enslige mindreårige. Kun Italia og Sverige har en spesifikk beskyttelsesstatus for personer som ikke kan returnere pga. av miljø- eller naturkatastrofer i opprinnelseslandet. I Norge er asyl- og flyktningpolitikken, med unntak av Dublinsamarbeidet, et område hvor vi per i dag ikke har inngått samarbeidsavtaler med EU, og er således ikke bundet av statusdirektivet eller prosedyredirektivet. Bestemmelsene i Utl.l §28 a og b i Norge, defineres her som harmoniserte beskyttelsesstatuser i studiens forstand. Tillatelser etter utl.l §38 (Sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, § 34 (Kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon) og § 74 (Absolutt vern mot utsendelse/non refoulement) er det nærmeste vi kommer nasjonale beskyttelsesstatuser i Norge.

Funn og mulige læringspunkter: Selv om statistikken er mangelfull, ser vi at antallet stater som har én eller flere nasjonale beskyttelsesstatuser, er det samme i 2018 som i 2010 - da en lignende kartlegging fant sted. Statistikken viser at antallet som har fått beskyttelse av humanitære grunner har økt betydelig, men dette gir bare et delvis bilde av omfanget fordi det utelukker sakene som ikke er en del av asylprosedyren og som ikke avgjøres av asylmyndighetene. Halvparten av de nasjonale beskyttelsesstatusene som omtales i studien behandles utenfor asylsporet. Studien viser at de nasjonale beskyttelsesstatusene fortsetter å eksistere parallelt med flyktning- og subsidiær beskyttelse - og adresserer beskyttelsesbehov som ikke er harmoniserte gjennom asylretten i EU. Det er likevel store variasjoner mellom land. Enkelte land har ingen slike statuser, Kroatia og Latvia, andre har opptil flere, som f.eks. Tyskland og Italia. Portugal, Bulgaria og Polen har fortsatt mer eller mindre ‘sovende’ bestemmelser som konstitusjonelt asyl i sitt nasjonale lovverk - en status som har eksistert fra en tid før EUs asylretten ble etablert. Studien viser også en trend mot å stramme inn kriteriene for de nasjonale bestemmelsene samt tilpasse dem i tråd med de harmoniserte EU-statusene. Et land som Nederland har fjernet flere nasjonale beskyttelsesstatuser helt fra lovverket.

De fleste humanitære bestemmelsene er lite definert i regelverket og overlater stor grad av skjønnsutøvelse til utlendingsmyndighetene. Mange land anser dette som utfordrende med tanke på å sikre en enhetlig praksis. Dette er diskusjoner vi kjenner fra den offentlige debatten i Norge. Norge har for øvrig relativt få nasjonale beskyttelsesstatuser sammenlignet med en del andre land og det er asylmyndighetene som behandler sakene - i en og samme prosedyre. Norge har imidlertid, i likhet med Finland, en bestemmelse som (i eksisterende form) ikke har vært i bruk, § 34 Kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon - der man ikke tar stilling til om det foreligger individuelt beskyttelsesbehov, og som kan iverksettes av Kongen i statsråd. Den ble vurdert, men ikke tatt i bruk over for syriske asylsøkere. Nederland, som tidligere hadde en lignende bestemmelse, fjernet denne i 2014 med begrunnelsen at det kollektive elementet ivaretas i de EU harmoniserte flyktningstatusene.

• Halvparten av de nasjonale beskyttelsesstatusene som omtales i studien behandles utenfor asylsporet. Sakene behandles enten av andre utlendingsmyndigheter – eller kanskje litt mer spesielt – av presidenten eller parlamentet i landet. Sakene behandles da i en parallell prosedyre. Slik er det ikke i Norge, der vurderingene knyttet til sterke menneskelige hensyn eller absolutt vern mot utsendelse, inngår som del av asylbehandlingen i en og samme prosedyre, som blir vurdert hvis søker får avslag på asyl.
  
  
• Kroatia og Latvia, som er eksempel på «nyere» medlemsland i EU (2004) har relativt få asylsøkere og har ingen nasjonale beskyttelsesstatuser utover de harmoniserte statusene, mens land som Tyskland og Italia har opptil flere. Nederland og Finland er eksempel på land som har tatt ut ‘overflødige’ nasjonale’ bestemmer der behovene for beskyttelse dekkes av de harmoniserte statusene.
  
  
• Et kjennetegn ved de nasjonale beskyttelsesstatusene er at de er lite definert i lovverket og at myndighetene utøver stor grad av skjønn. Det er flere land som opplyser at dette er utfordrende for myndighetene som skal avgjøre sakene, og vanskelig å forholde seg til for søkerne. Både Sverige, Finland og Norge har pekt på utfordringer knyttet til å etablere en enhetlig praksis i behandlingen av slike saker.
  
  
• I perioden 2010-2018 var det 10 land som endret kriteriene for de nasjonale beskyttelsesstatusene. De fleste av endringene tok form av innstramminger eller tilpasning til de EU harmoniserte statusene. 15 av landene som deltok i undersøkelsen har nasjonale beskyttelsesstatuser som er basert på humanitære grunner. I Italia og Nederland er denne typen generiske skjønnsbestemmelser tatt ut av det nasjonale lovverket. I Sverige ble bestemmelsen om opphold på humanitært grunnlag satt ut av kraft fram til 2021, og erstattet av en midlertidig lov i 2016, med det formål å redusere asylankomstene.
  
  
• Eurostat opplyser at de har begrenset statistikk over ulike lands vedtak om nasjonal beskyttelse, men antyder at det har vært en femdobling i antallet som har fått nasjonal beskyttelse av humanitære grunner i perioden 2010 til 2018. Tyskland og Italia til sammen stod for de fleste. De høye tallene i perioden må ses i sammenheng med de høye asylankomstene i 2015-2016, og det var samtidig en sterk økning i antallet vedtak om flyktningstatus og subsidiær beskyttelse. Det er uansett interessant at bestemmelser om nasjonal beskyttelse ble benyttet i så stort omfang denne perioden og forklarer mest sannsynlig de påfølgende innstramminger i flere land.
  
  
• I halvparten av landene som oppgir å ha én eller flere nasjonale beskyttelsesstatuser, er det politisk debatt rundt disse. I Sverige, Nederland og Italia har enkelte politikere tatt til orde for at de EU harmoniserte statusene bør dekke alle nødvendige grunnlag for beskyttelse. På den andre siden argumenter organisasjoner og andre i det sivile samfunn for å utvide beskyttelsesgrunnlagene til å inkludere flere sårbare grupper, som f.eks. klima-flyktninger og familiemedlemmer.
  
  
• Humanitære grunner er ikke et definert begrep, selv om referanser til humanitære grunner finnes både i EUs subsidiære beskyttelsesstatus i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), og i nasjonale bestemmelser. Humanitære grunner refererer ofte til en persons helsetilstand, beskyttelse mot utvisning og respekten for non refoulement-prinsippet, som utgår fra statlige forpliktelser i henhold til EMK artikkel 3, slik tolkningen av denne er nedfelt i rettspraksis i Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD).
  
  
• Konstitusjonelt asyl er en form for nasjonal beskyttelse der ‘forfølgelse’ defineres videre enn i flyktningkonvensjonen. Dette er en bestemmelse som sjelden er i bruk. I Portugal er denne typen beskyttelse mer fordelaktig enn de harmoniserte statusene når det gjelder tillatelsens varighet - og det stilles færre materielle vilkår for å få familiegjenforening. I Bulgaria er innholdet i konstitusjonelt asyl tilsvarende flyktningstatus, men prosedyren er annerledes da det er presidenten tar avgjørelsen - og det gis ikke klagerett.
  
  
• Kollektiv beskyttelse som gir myndighetene mulighet til å gi grupper av tredjelandsborgere nasjonal beskyttelse eksisterer i flere land. I Finland ble denne statusen etablert i 2004 uten at tildelingskriterier ble definert. Det gis ikke automatisk rett til familiegjenforening, som istedenfor vurderes av myndighetene fra sak til sak. Bestemmelsen har sjelden vært i bruk, men senest i 2015 da Finland tok imot 100 syriske asylsøknader fra Tyskland. Nederland, som tidligere hadde en tilsvarende bestemmelse, fjernet denne i 2014 med begrunnelsen at det kollektive elementet ivaretas i de EU harmoniserte flyktningstatusene. Norge har også en bestemmelse §34 om kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, der man ikke tar stilling til om det foreligger individuelt beskyttelsesbehov. Tillatelsen gis i medhold av §34, som kan iverksettes av Kongen i statsråd. §34 er foreløpig ikke brukt (vi vurderte det ift. syrerne), men tilsvarende bestemmelser har blitt brukt ift. bosniere og kosovoalbanere på 90- tallet.
  
  
• Det er sjelden de nasjonale beskyttelsesstatusene er mer fordelaktige enn de EU harmoniserte statusene mht. varighet, rettigheter, tilgang på helsetjenester, integreringsordninger osv. Unntaket er status gitt til barn og de som får konstitusjonelt asyl. Det er mer vanlig at de er mindre fordelaktige, som f.eks. opphold pga. absolutt vern mot utsendelse, helsemessige forhold og miljøforhold.