Challenges and practices for establishing the identity of third-country national in migration procedures (2017)
Last ned
Sammendrag
Det er Norge som har tatt initiativ og ledet denne EMN-studien, som er en oppdatering og utvidelse av en EMN studie fra 2013. Sammendraget viser at arbeidet med identitetsavklaring av tredjelandsborgere har fått betydelig økt oppmerksomhet i alle medlemslandenes immigrasjonsmyndigheter de senere årene. Med de høye asylankomstene har også antallet personer med uavklart identitet økt proporsjonalt. Det befinner seg i dag et stort antall mennesker i Europa som ikke har avklart identitet. Disse utfordringene har blitt ekstra synlige i asyl- og returprosessene, selv om identitetsavklaringer er en utfordring i alle utlendingssaker. EUs systemer for informasjonsforvaltning og –deling, som Eurodac, VIS og SIS spiller en stadig viktigere rolle i arbeidet med å avklare identitet, ved at der lagres både biografisk og biometrisk identitetsrelevant informasjon, selv om tilgangen til systemene fortsatt er begrenset til visse definerte grupper. Det utvikles ny teknologi og det tas i bruk nye metoder. Samarbeid mellom ulike lands myndigheter er blitt enda viktigere enn før. Likeledes melder flere land om at de samarbeid mer og bedre på tvers av ulike etater involvert i asyl- og migrasjonsprosessene i det enkelte land. Samlet sett viser studien at flertallet av landene har de samme utfordringene og i stor grad benytter de samme metodene i kontroll- og verifiseringsarbeidet, selv om det er forskjeller i hvordan de ulike metodene vektlegges. Det er m.a.o relativt små forskjeller mellom landene i dette arbeidet, selv om enkelte land, inkludert Norge, arbeider noe mer systematisk med nyere metoder, slik som bl.a. undersøkelser av sosiale medier, analyse av søkerens mobil, lagring av biometriske data, data utveksling osv.
Her er noen hovedpunktene fra studien:
- Ikke i noen av EMNs medlemsland foreligger det i lovverket en definisjon av identitet eller hva det vil si å ha en avklart eller sannsynliggjort identitet. Men siden det i alle EMNs medlemsland legges avgjørende vekt på om identiteten til en person kan dokumenteres ved et troverdig reisedokument eller nasjonalt identitetskort, vil det i praksis være den identiteten som myndighetene i hjemlandet har registrert som ideelt sett skal avklares.
- Langt flere land enn tidligere har i dag et eget spesialistorgan som skal gi opplæring i og ekspertråd om identitetsavklaringer. I dag er det 11 land som har et slikt sentralt kompetansesenter, mens det ifølge EMN studien i 2013 kun var Norge, Finland og Nederland. Nasjonalt ID senter i Norge får spesiell omtale i sammendraget.
- Norge skiller seg ut ved å ha en graderingsstruktur for alle utlendingssaker hvor identitet registreres i fagsystemene som sannsynliggjort eller ikke-sannsynliggjort i alle saker det gis tillatelse og ved avslag der identitet har hatt betydning for vedtaket. I tillegg blir det registrert om søker har fremlagt dokumentasjon eller ikke. Sverige har et lignende system som Norge, mens det store flertallet av medlemslandene ikke registrerer ulike grader av sannsynliggjøring av identitet.
- Nye metoder for verifisering av identitet omdiskuterte i Tyskland. For bl.a. å styrke returarbeidet har Tyskland vedtatt en lov som tillater analyse av mobiltelefoner, laptop osv. – også uten asylsøkerens samtykke. Tysklands immigrasjonstjeneste har også testet ny programvare som analyserer lyd-opptak av asylsøkeres tale som deretter gir en indikasjon på søkerens geografisk opprinnelse. Tyskland har siden 2016/2017 redusert aldersgrensen for fingeravtrykkundersøkelser og ansiktsfoto for gjenkjenning fra 14 til 6 år. NGOer og andre stiller spørsmål ved om personverninteresser og privatlivets rett er tilstrekkelig ivaretatt ved bruk av disse metodene.
- Både EUs forordninger og medlemslandenes nasjonale regelverk inneholder flere detaljerte bestemmelser omkring identitetshåndtering. Det legges større vekt enn før på medlemslandenes plikt til å etablere og verifisere en søkers identitet, og i de nasjonale lovgivningene legges det større vekt enn før på søkerens plikt til å samarbeide med myndighetene. Enkelte land, som f.eks. Østerrike, kan ilegge straff dersom en returpliktig ikke samarbeider.
- Norge og Nederland ligger i front når det gjelder opptak og lagring av biometri for alle tredjelandsborgere, i alle typer utlendingssaker. Nederland fikk lovhjemmelen på plass allerede i 2014. I Norge planlegges det å starte lagring av fingeravtrykk og ansiktsfoto for gjenkjenning (ABIS) i alle sakstyper fra senhøsten 2018. Systemet sikrer at tredjelandsborgere er registrert med kun én identitet i Norge.
- Tyskland etablerte i mars 2017 et «Return Support Office» som har fått en sentral rolle i å skaffe til veie reisedokumenter i forbindelse med returarbeidet i Tyskland.
- Satsing på språkanalyse i Nederlandske IND. Nederland har siden 2016 brukt lingvister i utlendingsforvaltningen som i samarbeid med språkanalytikere har foretatt språkindikator-vurderinger av både dokumenterte og ikke-dokumenterte asylsøkere fra Syria. I Norge har politiet foretatt språktester rutinemessig i alle saker der søkeren ikke har noen dokumenter eller der det kun er levert nylig utstedte dokumenter.
- Fremdeles få land (kun Finland, Litauen, Latvia, Slovakia, Sverige og Norge) som fører statistikk over asylsøkere som ikke har dokumentert sin identitet på søknadstidspunktet. Av totalt antall asylsøkere som ikke hadde dokumentert sin identitet, var det i snitt 23 % i Latvia, 42% i Litauen, 69% i Finland og over 80% i Sverige og Norge. Tallene gjelder for perioden 2012-2016 og henger i stor grad sammen med hvilke søkergrupper de ulike landene mottar. Verdensbanken har (på usikkert grunnlag) anslått at det i alt er 1,1 milliard mennesker på jorden som ikke har mulighet til å dokumentere sin identitet. Asylsøkeres hjemland har en stor andel av disse.
- For vanlige oppholds- og arbeidstillatelser kreves det av de aller fleste land at søker fremlegger reisedokumenter og at det ikke hersker tvil om identiteten, men det kan gis internasjonal beskyttelse selv om kun opprinnelseslandet er fastlagt. Norge kan gi beskyttelse selv om identitet ikke er sannsynliggjort, men dette skjer unntaksvis. For personer som skal returneres er det imidlertid helt nødvendig at opprinnelseslandet aksepterer personen som statsborger.
- At asylsøkere og andre framlegger falske identitetsdokumenter rapporteres som et stort problem av de fleste EMNs medlemsland. Dette inkluderer også tredjelandsborgeres urettmessige bruk av identitetsdokumenter fra medlemsland i EU/EFTA. De som framlegger slike dokumenter blir ofte kontrollert mindre grundig enn de som framlegger identitetsdokumenter utstedt av tredjeland, bl.a. fordi det ikke er krav om visum eller oppholdstillatelse for borgere av medlemslandene i EU/EFTA.