Last ned hele rapporten

Evaluering av ordninger for frivillig retur, 2013 (pdf, 1,4 MB)

Sammendrag

Oslo Economics har på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet evaluert effekten av frivillige returprogrammer, med særlig vekt på programmene VARP, FSR, IRANA, IRRINI og Økt reintegreringsstøtte for barnefamilier. Departementet har definert følgende mål for evalueringen:

Evaluere effekten av sentrale returprogram/returstøtteordninger for frivillig retur til opprinnelsesland som har vært iverksatt siden 2002, dvs. vurdere om returpro-grammene/returstøtteordningene har ført til den ønskede effekten, som er økt antall frivillige returer.

I tillegg skal følgende belyses:

Eksterne faktorer som anses å ha vesentlig betydning for å styrke ev. svekke effekten av de målte returprogrammene/returstøtteordningene.

Endelig rapport skal også inneholde en analyse av hvorvidt funn fra liknende evalueringer av returprogram/returstøtteordninger i andre europeiske land korrelerer med funn fra herværende studie.

Funn og konklusjoner

Om lag en tredjedel av de 15 000 personene som oppholder seg på norske asylmottak, er asylsøkere som har fått avslag på sine asylsøknader og som er forpliktet til å returnere til sine hjemland eller til det Schengen-land der de først søkte asyl. De frivillige returordningene skal gi disse menneskene et økt incentiv til å returnere.

En asylsøker med avslag på asylsøknaden står grovt sett overfor tre valgmuligheter; enten kan personen velge å returnere frivillig, personen kan velge å bli værende på mottaket og se hva som skjer, eller personen kan «gå under jorden». Dersom personen blir værende på mottak eller «går under jorden» er det igjen tre mulige utfall; personen blir tvangsreturnert, personen får innvilget opphold i Norge, eller ingenting skjer. En rasjonell person vil vurdere sannsynlighetene for at hvert utfall skjer, og verdien av at hvert utfall skjer, og ta det valget som maksimerer personens fremtidige nytte.

I en slik modell for beslutninger under usikkerhet vil det være svært mange faktorer som spiller inn. Returordningene vil være én av disse faktorene, fordi ordningene gjør det mer attraktivt å returnere frivillig, alt annet likt.

Den første frivillige returordningen i Norge, VARP, ble innført i 2002. Siden da er det innført en rekke nye ordninger, noe som gjør at flere personer er kvalifisert for å omfattes av ordningene, og at de potensielle ytelsene for en rekke grupper har økt. Hvis returordningene virker etter hensikten, vil vi alt annet likt, anta at sannsynligheten for at en person returnerer frivillig også er økt i perioden.

Gjennom kvantitative analyser finner vi at det eksisterer en slik sammenheng. Vi har benyttet data fra UDIs utlendingsdatabase for perioden 2004 til 2012. Dataene inneholder alle asylsøkere i mottak med utreiseplikt, alle som har søkt om frivillig retur, og alle som har returnert (frivillig eller med tvang) i perioden. For disse personene er det registrert en rekke opplysninger, som kjønn, alder, antall barn i familien, nasjonalitet, søknadsstatus og annet.

Når vi analyserer dataene finner vi at sannsynligheten for at en asylsøker med utreiseplikt velger å returnere frivillig er signifikant høyere fra 2008 sammenlignet med 2004, og høyest i slutten av perioden (2012), slik det fremgår i Figur 1. I figuren er koeffisientestimatene gitt ved størrelsen på de blå stolpene som leses av på aksen til venstre. Et koeffisientestimat på 0,10 kan her tolkes som at vi estimerer sannsynligheten for frivillig retur til å være 10 prosentpoeng høyere dette året enn i 2004, gitt at alle andre faktorer holdes like. De grå kurvene i figuren gir et anslag på estimatenes usikkerhet og indikerer grensene for et konfidensintervall med konfidensnivå på 95 prosent. Litt forenklet vil det si at vi med 95 prosents sikkerhet kan anta at parameterverdien ligger innenfor dette intervallet. For et år hvor hele intervallet ligger på samme side av null sier vi gjerne at vi har en statistisk signifikant sammenheng, eller at forskjellen på dette året og referanseåret er statistisk signifikant.

Analysene er kontrollert for en rekke kjennetegn ved asylsøkerne. Det er likevel flere relevante faktorer, som for eksempel landspesifikke forhold, som ikke inngår i analysemodellen. Vi kan derfor ikke fastslå med sikkerhet at det er styrking av returordningene som gir denne effekten, men korrelasjonen er likevel så sterk, at det synes riktig å anta at de frivillige returordningene faktisk har en positiv effekt på antallet som velger å returnere frivillig.

Sammenhengen blir mindre tydelig når vi ser på enkeltgrupper. Innføringen av IRRANA (programmet for retur til Afghanistan) i 2006, gir ikke noe tydelig utslag på sannsynligheten for at de utreisepliktige afghanerne velger å returnere frivillig. Dette kan ha sammenheng med at forholdene i Afghanistan har forverret seg i perioden fra 2004 og utover og at den økte sannsynligheten for frivillig retur som følger av innføringen av returordningene utlignes av den reduserte sannsynligheten som følger av dårligere leveforhold i Afghanistan. Det at sannsynligheten for frivillig retur ikke tydelig svekker seg i perioden, kan dermed være en indikasjon på at de frivillige returordningene har hatt en positiv effekt.

IRRINI-programmet, som gjelder for retur til Irak, synes å ha hatt klar positiv effekt på sannsynligheten for å returnere. I Irak, og særlig nord i Irak der mange irakske asylsøkere i Norge har sin tilhørighet, har utviklingen til dels vært meget positiv i årene etter at programmet ble innført i 2008. Det kan tenkes at de frivillige returprogrammene har virket sammen med bedre forhold i hjemlandet og skapt den økte sannsynligheten for retur.

Den økte støtten for barnefamilier ble innført først i 2012, og det er for tidlig å si noe spesifikt om effektene av denne ordningen. I perioden vi har analysert, er det imidlertid også innført andre ordninger som har vært positive for barnefamiliene. For eksempel er det tilkommet behovsprøvd bostøtte, som i særlig grad tilfaller barnefamilier, og således øker barnefamilienes økonomiske incitament til å returnere. Våre analyser viser at sannsynligheten for at en asylsøker med barn i familien skal returnere frivillig har økt signifikant i analyseperioden.

I tillegg til å gjøre kvantitative dataanalyser har vi gjennomført en rekke intervjuer og en workshop med nøkkelpersoner i organisasjoner som jobber tett på asylsøkere og med returordninger. Formålet med dette arbeidet her vært å forstå hvorvidt våre funn faktisk sier noe om effekten av returordningene, eller om det er andre forhold, som ikke er fanget opp i datamodellen, som spiller inn. Dette arbeidet har synliggjort viktigheten av å understreke mangesidigheten i returbeslutningen, og dermed utfordringene med å etablere kvantitative sammenhenger mellom returordninger og antall returer. Arbeidet har samtidig styrket oss i vårt syn på at våre kvantitative funn faktisk viser en positiv effekt av returprogrammene.

Det er alltid mulig å diskutere hva som er avgjørende for at en asylsøker velger å returnere hjem. I virkeligheten er det gjerne summen av alle forhold som vil være avgjørende. De frivillige returordningene kan være «tungen på vektskålen» som tipper avgjørelsen i favør av å velge å returnere frivillig.

Vi har ikke klart å identifisere noen internasjonale studier der det er foretatt kvantitative analyser slik vi har gjort i denne evalueringen. Svenske Statskontoret gjorde i 2010 en kvantitativ analyse, men ikke på individnivå. De finner ingen tydelig effekt av returordningen, men analysene er gjort på et meget overordnet nivå. Det er således ikke mulig å vurdere hvorvidt våre funn er særegne for Norge. Det er gjort en rekke internasjonale studier av mer kvalitativ art, som synes å peke på nettopp bredden av relevante faktorer. Intervjuede asylsøkere som har returnert synes i liten grad å peke på returordningene som avgjørende for sitt valg, men dette trenger ikke bety at ordningene ikke likevel var viktige for at asylsøkeren valgte å returnere.

Vi har ikke evaluert hvorvidt frivillige returordninger er kostnadseffektive, hvorvidt ordningene fører til varig retur eller bare midlertidig retur, eller hvorvidt ordningene oppleves som verdige av brukerne. Vi har kun evaluert hvorvidt målet om å øke antallet frivillige returer er oppnådd. Vi mener å finne klare indikasjoner på dette i vår analyse, og konkluderer dermed med at frivillige returordninger synes å ha den ønskede effekt.

Bestilt av: Justis-og beredskapsdepartementet

Utført av: Oslo economics